Referandumlarda Konunun Tekliği İlkesi*
Adalet ve Kalkınma Partisi’nin (AK Parti) hazırlamış olduğu Anayasa değişikliği önerisi Türkiye’nin gündemini bir süredir meşgul ediyor. İlk önce, taslağın hazırlanış aşamasının kapalı kapılar ardında gerçekleşmesine yönelik eleştiriler dile getirildi. Son derece haklı olan ve 70’lerin sonundan bu yana küresel ölçekte yaşanan “demokratik anayasa yazım süreci”nden esinlenen bu eleştiriler zamanla gücünü yitirdi ve yerini değişiklik paketinin maddelerinin birbiriyle ilgisiz olduğu eleştirisine bıraktı. Bunun nedeni, paketin referanduma gitmesi halinde vatandaşların ellerindeki tek bir oyu, paketteki hangi maddeler için sandığa attığının bilinemeyecek olması. Gerçekten de değişikliklerden bir kısmına “evet”, bir kısmına “hayır” demek isteyen vatandaşların iradelerinin sandığa doğru yansıması mümkün gözükmüyor. Buna karşın Başbakan Recep Tayyip Erdoğan, paketin maddelerinin ayrılmasının “referandum mantığına aykırı olduğunu” ve değişikliklerin topluca –bir hap gibi- referanduma sunulacağını ifade etti.[1]
Ana muhalefet partisi Cumhuriyet Halk Partisi (CHP) ise toplumdaki tepkiyi yazılı hale getirdi ve değişiklik paketinden yargıya ve siyasal partilerin kapatılmasına yönelik maddelerin çıkarılarak bunların ayrıca oylanması ve referanduma sunulmasını önerdi. Bu sefer, Başbakan Erdoğan “yasal zemini varsa paket bölünebilir” diyerek[2] öneriye şartlı şekilde “evet” dedi. Peki, referanduma sunulacak birbiriyle ilgisiz maddelerin ayrı şekilde oylanmasının gerçekten hukuksal bir zemini var mı?
Konunun Tekliği İlkesinin Tarihsel Kökeni
Tarihte bilinen ilk hukuksal kurallar son derece kısa cümlelerle ifade edilmişken[3], toplumların karmaşıklaşmaya başlamasıyla kanunlar da uzun metinler haline gelmiştir. Hatta bir noktadan sonra aynı kanun metninde birbiriyle ilgisiz konuların düzenlenmeye başladığını görürüz. Bunun nedeni, hukukçuların ve yasakoyucuların, halkın kabul etmeyeceğini düşündüğü düzenlemeleri, kabul edileceği kesin kurallar arasına koyarak kanunlaşmasını sağlamak istemeleriydi.[4] Birbiriyle ilgisiz kuralların içine yerleştirildiği bu tür kanunlara Roma Hukukunda leges saturae[5] adı verilmiştir.[6] Bugün torba kanun olarak adlandırdığımız leges saturae’lerin kullanımı bir dönem o kadar çok artmıştır ki, M.Ö. 98 yılında Roma konsülleri Caecilia Metellus Nepos ve Titus Didius tarafından yürürlüğe konan Lex Caecilia Didia adlı kanunla leges saturae uygulaması yani aynı kanun içerisinde birbiriyle ilgisiz kuralların düzenlenmesi yasaklanmıştır.
Söz konusu kural, modern zamanlara Amerika Birleşik Devletleri’ni (ABD) oluşturan eylaletlerin Anayasalarıyla taşınmıştır. İlk olarak 1818’de İllinois eyaletinde hükümet üyelerinin maaşlarıyla ilgili kanunların başka herhangi bir konu içeremeyeceği Anayasal ilke olarak kabul edilmiştir. Bugün ABD’de, özellikle malî konularla ilgili kanunlara ilişkin olmak üzere “konunun tekliği ilkesi”ni Anayasal bir ilke olarak kabul eden 43 eyalet bulunmaktadır.[7]
Lex Caecilia Didia ilkesi Türk hukukunda çok sınırlı şekilde yansımasını bulabilmiştir. Ender örneklerden birine Anayasada rastlarız: 1982 Anayasasının 161. maddesinin son fıkrası uyarınca bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konamaz. Bunun dışındaysa, uygulama ilkenin tersi istikamette olmuştur. Yürütmenin egemenliği altındaki Meclisler genelde, zorlu kanun yapma süreçlerinden kaçmak ve işi bir defada halledebilmek için torba kanunlara sık sık başvurmuştur. Hatta denebilir ki, leges saturae’ler olağan bir kanun yapma yöntemi olmuş ve kanıksanmıştır.[8]
Torba Kanunların Sakıncası: Siyasal Muvazaa
Lex Caecilia Didia ilkesinin, yani bir kanun maddesinde birbiriyle ilgisiz kuralların bulunmaması gerektiği ilkesinin ihlal edilmesi halinde ortaya çıkan en büyük tehlike Türkçe’ye “siyasal muvazaa” olarak çevirebileceğimiz “logrolling”dir. Bir kanun maddesi veya referandumda siyasal muvazaa, tek başlarına çoğunluk tarafından desteklenmeyen birbiriyle ilgisiz maddelerin, çoğunluğu sağlamak üzere aynı kanun maddesinde toplanması eylemidir.[9] Siyasal muvazaa şu şekilde işler: Faraza, A, B ve C önerileri popüler olmayan, özel bazı çıkarlara hizmet eden ve her biri oylamaya katılacakların yalnızca %20’sini oluşturan ayrı siyaset blokları tarafından talep edilen öneriler olsun. Tek başlarına oylanmaları halinde bunlardan hiçbirinin kabul edilme olasılığı yoktur. Ancak hepsinin tek bir kanun maddesinde toplanması halinde, oy verenlerin %60’ının desteğini sağlama ihtimalleri vardır. Böylece, hiçbiri çoğunluk tarafından desteklenmese de, her biri kanunlaşabilir.[10]
Referandumda Siyasal Muvazaa
Siyasal muvazaa olarak çevirdiğimiz logrolling, terimsel olarak yerleşmiş olmasından da anlaşılacağı üzere, kullanılmasında sakınca olsun veya olmasın, uygulaması olan bir kurumdur. Yukarıda saydığımız sakıncalar nedeniyle Roma İmparatorluğu döneminden bu yana hukuk yoluyla engellenmeye çalışıldığını da biliyoruz. Siyasal muvazaanın, engellenmek istenen en tehlikeli kullanım alanlarından biri de referandumlardır.
Referandumlarda oylanan metinde birbiriyle ilgisiz olmayan kuralların bulunması, öncelikle, seçmenlerin iradelerini doğru yansıtmasını engellediği için sorun yaratır. Son aşamada birlikte oylanacak birbiriyle ilgisiz kuralların bulunduğu bir kanun maddesine oy verecek seçmenlerin iradelerini yalnızca tek bir oyla doğru şekilde ortaya koyması mümkün değildir. Paketin bazı maddelerine “evet”, bazılarınaysa “hayır” oyu vermek mümkün olamayacağı için, “evet” oyu verenler beğenmedikleri maddelere de onay verecek, buna karşılık “hayır” oyu verenler de beğendikleri maddeleri destekleyemeyecektir. Bu da millet iradesini sakatlayacaktır.
Bundan daha önemli olarak, referanduma sunulan bir metnin torba kanun olması, milletvekilleri arasında değil ama oy verecek seçmen kitleleri arasında istem dışı şekilde bir siyasal muvazaaya sebep olmaktadır. Yukarıda milletvekilleri için yarattığımız farazi durum, bu sefer seçmen kitleleri arasında gerçekleşir. Aslında hiçbiri tek tek çoğunluk oyunu sağlayamayacak maddeleri içeren bir referandum paketine, beğendiği düzenlemenin kanunlaşmasını veya Anayasal hüküm haline gelmesini arzu eden azınlıklar tarafından, diğer düzenlemelerin de kabul edeceği düşünülmeksizin “evet” oyu verilebilir.Hatta büyük olasılıkla seçmenin iradesi bu yönde olacaktır. Seçmenlerin, çıkarlarına yönelik bir düzenlemenin kabul edileceği saikiyle leges saturae niteliğindeki paketi onaylama eğiliminde olması garip karşılanmamalıdır.[11] Ancak bu durumun, referandum paketine, tek tek oylanması halinde kabul edilmesi mümkün olmayan kuralların eklenmesi yoluyla kötü niyetli kişilerce kullanılmasına olanak sağladığı açıktır.
Referandumun bu amaçla kullanımını engellemek amacıyla, sık sık referandum düzenlenen İsviçre’de Anayasanın 139. maddesinin 3. fıkrasında, halk inisiyatifiyle bir değişiklik önerisi sunulduysa, Federal Meclis’in, önerinin “konunun tekliği ilkesi”ne uyup uymadığını kontrol edebileceği ve eğer ilke ihlal edildiyse, inisiyatifi kısmen veya tamamen geçersiz ilan edebileceği düzenlenmiştir. Böylece halka, “eğer birbiriyle ilgisiz kuralların Anayasaya eklenmesini istiyorsan, her birini ayrı bir inisiyatif haline getir” mesajı verilmektedir. Bu ilke, sadece vatandaşın oy kullanma özgürlüğünü sağlamak için değil, ayrıca, halkın inisiyatif yönetimini “haksız bir şekilde” kullanmasını önlemek için getirilmiştir.[12]
Venedik Komisyonu Kriterleri
Avrupa Konseyi’nin danışma organlarından diğer adı Avrupa Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu olan Venedik Komisyonu’nun 2007’de kabul ettiği “Referandum Konusunda İyi Davranış Kuralları”[13] da Lex Caecilia Didia ilkesini günümüze ve referandum konusuna taşıyan bir metindir. Söz konusu metnin 30. paragrafı, referandum konusunun tekliğine ayrılmıştır. Komisyona göre seçmenin, birbirleriyle “iç bağlantı”yla[14] bağlı olmayan maddeleri aynı anda oylamaya zorlanmaması gerekir. Çünkü seçmen, belki oyladığı maddelerden birine taraftardır, ancak diğerine olmayabilir. Eğer bir metnin farklı başlıkları altındaki birbiriyle ilgisiz maddeler bir referanduma konu olduysa, seçmene maddeler için ayrı ayrı soru sorulmalıdır.[15]
Bu noktada önümüzde çıkan sorun, “iç bağlantı”dan ne anlamamız gerektiğidir. İsviçre’de halk inisiyatiflerine dair kanunlara baktığımızda “iç bağlantı”nın, ortak bir inisiyatifte yer alabilecek kadar birbirlerine tamamen bağlı, bir başka deyişle, paketin içindeki maddelerin hepsinin aynı amaca yönelik olması ve birbirlerini tamamlaması durumu olduğunu görüyoruz.[16] Bir başka deyişle, eğer maddeler amaç unsuru bakımından farklılaşmıyorsa, aralarında bir “iç bağlantı”dan söz edebiliriz. Ancak amacın da sınırları belirsiz ve üzerinde uzlaşılamamış kavramlardan oluşmaması gerekir. Örneğin, maddelerin yöneldiği ortak amacın “demokrasi” veya “çağdaşlık” gibi muğlak kavramlar olduğunu söylemek, konunun tekliği ilkesine uygun düşmez. Zira bu kavramlar konusunda bir görüş birliği olmadığı gibi bunların sınırları da belli değildir.[17]
Anayasa Değişiklik Paketinde Lex Caecilie Didia İlkesinin İhlali
Tüm sakıncalarına rağmen leges saturae mantığı, bugün yaşamakta olduğumuz Anayasa değişiklik sürecine de sirayet etmiştir. AK Parti iktidarı tarafından 2010 yılının Mart ayında hazırlanan Anayasa değişiklik paketi, kadınlara pozitif ayrımcılıktan Anayasa Mahkemesi’nin yapısına, özel hayatın gizliliğinden Askerî Yargıtay’a, seyahat özgürlüğünden geçici 15. maddeye kadar çok farklı konularda düzenleme içermektedir.[18] Bir başka deyişle, karşımızda klasik bir leges saturae bulunmaktadır. Bunun bir zorunluluk olduğu çünkü Anayasanın çok farklı alanlarında değişiklik yapılması gerektiği ve Anayasa değişikliklerinin de, katı Anayasaların özleri gereği, zorlaştırılmış bir usülle yapılması nedeniyle böyle bir yönteme başvurulduğu iddia edilebilir. Bu iddia doğru olsa dahi, yukarıda bahsettiğimiz sorunları da beraberinde getirmektedir.
Siyasal muvazaa tehlikesi açıkça karşımızdayken, değişiklik paketinin son maddesi olan 27. maddesinde kanunun halkoyuna sunulması halinde tümüyle oylanacağı hükmünün yer alması, kanun tasarısını hazırlayan iktidar partisinin, milletin iradesinin sandığa yanlış şekilde yansımasını arzuladığı gibi bir kanı oluşturmaktadır. Üstelik, Anayasanın 175. maddesinin 5. fıkrası uyarınca, paketin 367’den daha yüksek bir oyla Meclis’ten geçmesi halinde Cumhurbaşkanı’nın paketin bazı maddelerini Resmî Gazete’de yayınlatıp, diğer maddelerini referanduma sunabileceği Anayasal bir yetki olarak belirtilmişken, hükümetin bu Anayasal yetkinin kullanılmasını bir kanun maddesiyle engellemeyi düşünerek kendini “normlar hiyerarşisini bilmez” bir vaziyete düşürmesi anlaşılır değildir.
Sonuç
Bugün yaşadığımız Anayasa değişikliği sürecinin referanduma gitmesi halinde, değişiklik paketinin son maddesi uyarınca, ancak bir bütün halinde oylanabilmesi yukarıda açıklamış olduğumuz siyasal muvazaa tehlikesini içermektedir. Küçük bir farkla: Türkiye’de yaşanması muhtemel olan durum, siyasal muvazaa (logrolling) terimine köken teşkil eden milletvekillerinin çıkarları doğrultusunda oylarını birleştirmesi değil de, farklı çıkar gruplarına ait seçmen kitlelerinin, değişiklik paketinde kendisiyle ilgili gördüğü olumlu değişikliği onaylamak adına paketin geri kalanına da –bazı maddelerini beğenmese de- “evet” oyu vermekten çekinmeyecek olmasıdır. Bu da, aslında ayrı ayrı oylansa çoğunluğu sağlayamayacak değişiklik önerilerinin hepsinin kabul edilmesine yol açacaktır.
Anayasa, bir toplum sözleşmesi olduğundan, olabildiğince geniş katılımlı uzlaşmalarla yazılmalı ve değiştirilmelidir. Ancak bu uzlaşma, milletin sakatlanmış iradesinin bir yansıması değil, sağlıklı, bilinçli ve gerçek bir uzlaşma olmalıdır. Bugün tartışmakta olduğumuz sürecin, maalesef bu nitelikleri sağlamaktan uzak olduğu açıktır. Bu da, kanaatimizce, değişiklik talebinin kısa vadeli çıkarların ürünü olduğunu ve kabul edilmesi halinde kalıcı olamayacağını ortaya koymaktadır.
* Güncel Hukuk Dergisi, sayı 5/77, Mayıs 2010
[1] Recep Tayyip Erdoğan’ın 29 Mart 2010 tarihinde gerçekleştirilen AKP Yerel Yönetimler Sempozyumu’nda yaptığı konuşma.
[2] Recep Tayyip Erdoğan’ın 11 Nisan 2010 tarihinde Amerika Birleşik Devletleri’ne yapacağı ziyaret öncesinde uçakta yaptığı açıklama.
[3] Örnek olarak Hammurabi Kanunları veya On Emir gösterilebilir.
[4] Robert Luce, Legislative Procedure, 1922, s. 548, aktaran, James Preston Schuck, Returning the “One” to Ohio’s “One-Subject” Rule, Capital University Law Review, 2000, s.900.
[5] Bazı kaynaklarda lex per saturam ya da lex satura olarak da geçmektedir.
[6] Peter Goodrich, Satirical Legal Studies: From the Legists to the Lizard, Michigan Law Review, Aralık, 2004, s.409.
[7] Schuck, agm, s. 901.
[8] “Bir Torba Kanun Daha” http://www.pmd.org.tr/haberler.php?kategori=1&haber=21 (15.04.2010 tarihinde ziyaret edildi.)
[9] Millard H. Ruud, No Law Shall Embrace More Than One Subject, 42. Minnesota Law Review, 1958, s 391, aktaran, Schuck, agm, s. 902.
[10] Michael D. Gilbert, Single Subject Rules and the Legislative Process, University of Pittsburgh Law Review, Summer, 2006, s.814.
[11] 2010 tarihli Anayasa değişiklik paketinin referanduma gitmesi halinde, eksikliklerine rağmen pakete “evet” oyu vereceklerini açıklayan Saadet Partisi Numan Kurtulmuş’un beyanıyla ilgili ayrıntılı 12.04.2010 tarihli haber için bknz: http://www.zaman.com.tr/haber.do?haberno=972295&title=sp-lideri-kurtulmus-referandum-olursa-oyumuz-evet-olur (16.04.2010 tarihinde ziyaret edildi.)
[12] Süheyl Batum, Siyasal Katılma Aracı olarak Referandum, basılmamış doktora tezi, 1986, İstanbul, s.315-316.
[13] http://www.venice.coe.int/docs/2007/CDL-AD%282007%29008-f.pdf (16.04.2010 tarihinde ziyaret edildi.)
[14] Fransızca metindeki “intrinsèque”, İngilizce metindeki “intrinsic” kelimesi yerine kullanılmıştır.
[15] Bunun istisnası, özellikle Anayasalar konusunda, metnin topyekûn değiştirilmesidir.
[16] Batum, age., s.317.
[17] Bu bağlamda, Prof.Dr. Ergun Özbudun’un çeşitli gazete röportajlarında ve televizyon programlarında ifade ettiği “Anayasa değişiklik paketindeki maddelerin ortak amacının demokrasinin geliştirilmesi olduğu ve iç bağlantıları bulunduğu ve paketin referandumda ayrılmadan oylanmasının Venedik Komisyonu kriterlerine uygun olduğu” yönündeki görüşüne katılmamız mümkün değildir.
[18] Anayasa değişiklik teklifi metninin Anayasa Komisyonu’ndan TBMM’ye gönderilen son hali için bknz: http://www2.tbmm.gov.tr/d23/2/2-0656.pdf (15.04.2010 tarihinde ziayret edildi.)
serkankoybasi.com 
Geri bildirim: Türkiyede Anayasa Tartışmaları « Serdargunes' Blog
Geri bildirim: Gezi “referandumu” ve Orman Kanunu Tasarısı’nda anayasaya aykırı büyük tehlike! | Anayasa Gündemi