Yargı Denetiminden Milletlerarası Andlaşmalar Yoluyla Kaçmak: Akkuyu Nükleer Güç Santrali Andlaşması*

Araş.Gör.Dr Serkan KÖYBAŞI**

Giriş

Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013) elektrik arzında çeşitlendirme yaratmak niyetiyle elektrik üretim kaynakları arasına nükleer enerjinin dahil edilmesi hedefini koymuştur.[1] Türkiye’nin elektrik enerjisi üretiminde nükleer santrallerin de yer alabilmesine ilişkin, Yüksek Planlama Kurulu’nun 18 Mayıs 2009 tarihli ve 2009/11 sayılı Kararı ile kabul edilen Elektrik Enerjisi Piyasası ve Arz Güvenliği Strateji Belgesi’nde[2] de “elektrik üretiminde nükleer santrallerin kullanılması konusunda başlatılan çalışmalara devam edilmesi, 2020 yılına kadar elektrik üretiminin en az yüzde beşinin nükleer santrallerden karşılanması, bu santrallerin elektrik enerjisi üretimi içerisindeki payının uzun dönemde daha da artırılması”[3] kabul edilmiştir.

Bu iki belgenin uygulanmasına dönük politikalar çerçevesinde Mersin’in Gülnar ilçesinin Akkuyu mevkiinde kurulması planlanan nükleer santral için 2008 yılında ihaleye çıkılmıştır. Ancak ihale sürecinde karşılaşılan hukuksal denetim nedeniyle santral iç hukuktaki düzenlemeler yoluyla değil, 1982 Anayasası’nın yargısal denetim dışına çıkardığı milletlerarası bir andlaşma ile yapılmıştır.

I – Hukuksal Denetimden Bir Kaçış Yolu Olarak Milletlerarası Andlaşma

Rusya Federasyonu ile Türkiye Hükûmeti arasında Akkuyu’daki nükleer santralin inşası ve işletimine yönelik milletlerarası bir andlaşma imzalanmasının temel nedeni iç hukukun gerekliliği olan ihale sürecinde karşılaşılan iptallerdir.

A – Hukuksal Süreç

Akkuyu’da yapılması planlanan nükleer santral için, 5710 sayılı Nükleer Güç Santrallerinin Kurulması ve İşletilmesi ile Enerji Satışına İlişkin Kanun’a uygun şekilde yapılan ihalenin, tek katılımcı konumundaki Rusya Devleti’ne bağlı bir kamu şirketi olan Atomstroyexport[4] şirketine verilmesinin ardından TMMOB’nin açtığı davada Danıştay, söz konusu ihalenin dayanağı olan yönetmeliğin[5] üç maddesinin yürürlüğünü durdurmuştur. “Yer tahsisi” ve “aktif elektrik enerjisi birim satış fiyatını oluşturma usul ve esasları” ile ilgili bu maddelerin yürürlüğünün durdurulması üzerine, kararı temyiz etmesi halinde olumlu sonuç alamayacağını düşünen, ihalenin yapılmasından sorumlu kurum durumundaki Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.Ş (TETAŞ) ihaleyi tümden iptal etmiştir. Böylece, ülkemizde bir nükleer güç santrali yapılması için gerekli hukuksal sürecin en başına dönülmüştür. En azından Anayasa’nın değişmez nitelikteki 2. maddesinde yer verilen hukuk devleti ilkesi gereğince öyle olmalıydı.

Ancak ihalenin iptalinin ardından Başbakan Recep Tayyip Erdoğan, 2010 yılının Ocak ayında Rusya’ya yaptığı ziyarette yargı kararını bir “engel” olarak nitelemiş ve Rus yetkililere “engelin kısa sürede aşılacağını ve Rusya’nın nükleer santral ihalesinde öncelikli ülke görüldüğünü” ifade etmiştir. Bu söylemin gereği olarak Türkiye Hükûmeti engel olarak gördüğü iç yargı denetiminden kaçmak amacıyla Akkuyu’da yapılması düşünülen nükleer güç santralini bir uluslararası andlaşmayla inşa etmeye karar vermiştir. Bu doğrultuda Rusya Federasyonu ile nükleer enerji alanında hükûmetler-arası bir işbirliği andlaşması imzalanmasına karar verilmiştir.[6] “Türkiye Cumhuriyeti Hükûmeti ile Rusya Federasyonu Hükûmeti Arasında Türkiye Cumhuriyeti’nde Akkuyu Sahası’nda Bir Nükleer Güç Santralinin Tesisine ve İşletimine Dair İşbirliğine İlişkin Anlaşma”[7] başlıklı andlaşma 12 Mayıs 2010 tarihinde Ankara’da imzalanmış, TBMM tarafından 6007 sayılı Kanun’la 15 Temmuz 2010 tarihinde onaylanması uygun bulunmuş ve 27.08.2010 tarihinde, Dışişleri Bakanlığı’nın 16.08.2010 tarihli ve HUMŞ/182338 sayılı yazısı üzerine, 31.05.1963 tarihli ve 244 sayılı Kanun’un 3. maddesine göre Bakanlar Kurulu’unca onaylanması kararlaştırılmıştır. Bakanlar Kurulu’nca onaylanmış olan söz konusu andlaşma Cumhurbaşkanı’nın imzasıyla 6 Ekim 2010 tarihli Resmî Gazete’de “Milletlerarası Andlaşma” başlığıyla yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Benzer şekilde Rusya Federasyonu Konseyi de andlaşmayı 24 Kasım 2010 tarihinde onaylamıştır. Böylece ihaleye çıkılmadan nükleer santral yapımının “hükûmetten hükûmete” formülüyle hayata geçirilmesinin yolu açılmıştır.[8]

Hem söz konusu “hükûmetten hükûmete” formülü uyarınca hem de Resmî Gazete’de “Milletlerarası Andlaşma” başlığı altında yayınlanan andlaşma hiç kuşku yok ki Anayasa’nın 90. maddesi kapsamında değerlendirilmesi gereken uluslararası bir andlaşmadır. Bilindiği üzere Anayasa’nın 90. maddesinin son fıkrası uyarınca “usulüne göre yürürlüğe giren milletlerarası andlaşmalara karşı anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurulamaz.” Böylece Türkiye hükûmeti amacına ulaşmış ve Akkuyu’daki nükleer güç santralinin yapılması için hukuksal engelleri aşmıştır. Ancak bu durum, söz konusu santralin hukuksal açıdan sorunsuz olduğu anlamını taşımadığı gibi aksine, hukuken yapılması mümkün olmayan bir nükleer santralin inşa edilmeye çalışıldığını göstermektedir.

Ancak nükleer güç santraline ilişkin andlaşmayla ilgili hukuksal sorunlara değinmeden önce, andlaşmanın şartlarına kısaca değinmekte fayda olduğunu düşünmekteyiz. Zira Türkiye Hükûmeti’nin hukuksal denetimden kaçıracak kadar değerli bulduğu bir andlaşmanın içeriği konumuzu yakından ilgilendirmektedir.

B – Milletlerarası Andlaşmanın İçeriği

Türkiye ile Rusya arasında imzalanan milletlerarası andlaşmada kilit konumdaki yapı “Proje Şirketi”dir. Ne var ki söz konusu şirket imzalanma aşamasında henüz bulunmayan, andlaşmanın imzalanmasından itibaren üç ay içerisinde Rusya Federasyonu tarafından kurulacak bir şirkettir. Nitekim söz konusu şirket Türkiye kanunlarına uygun şekilde Rosatom tarafından Akkuyu Nükleer Güç Santrali Elektrik Üretim A.Ş.[9] (bundan sonra Akkuyu NGS) adıyla kurulmuş ve faaliyete geçmiş bulunmaktadır. Andlaşmanın 5.4 maddesi uyarınca Rus yetkili kuruşlarının söz konusu şirketteki toplam hissesi hiçbir zaman %51’in altına inemeyecektir.

Andlaşmanın 7. maddesi uyarınca santralin yapılacağı arazi ve çevresi, mevcut lisansı ve altyapısıyla birlikte söküm sürecinin sonuna kadar, çoğunluğu daimî olarak Rusya Devleti’ne bağlı kuruluşların elinde olan söz konusu şirkete bedelsiz olarak tahsis edilmiştir. Böylece Akkuyu’da kurulması planlanan santral, bir ülke sınırları içinde kurulan ve fakat sahibinin bir başka ülke olduğu ilk santral olacaktır.[10] Üstüne üstlük andlaşmanın 7. maddesi söz konusu santral sahasının gerek görülmesi halinde kamulaştırmalar yoluyla büyütülebileceğini de öngörmektedir. Aynı maddenin 2. fıkrasının son cümlesi ise oldukça müphem bir “giriş yasağı” düzenlemesi getirmektedir: “Türk Tarafı, ulusal güvenlik sebebiyle, belirli kişilerin böyle arazilere erişimlerini reddetme hakkını saklı tutacaktır.” Bu cümlede bahsedilen “ulusal güvenlik”ten ve “belirli kişilerden” ne anlaşılması gerektiği yoruma açıktır. Örneğin bir kaza anında gazetecilerin bölgeye girişi engellenebilecek midir? Veya yolsuzluk ve usulsüzlük iddialarını denetlemek amacıyla gelen muhalefet partisi milletvekilleri içeri alınmayabilecek midir?

Andlaşmanın 5. maddesinde yetkileri sayılan Akkuyu NGS, üretilecek olan elektrik dahil tüm tesislerin tek sahibidir. Tesisin yapımı, işletimi ve sökümü bir bütün olarak bu Rusya bağlantılı şirkete bırakılmıştır. İnşa, soğutma ve söküm olarak toplamda yaklaşık 100 yıllık bir süreçten bahsedildiği için, böylece, Rusya Federasyonu ile yaşanabilecek herhangi bir sorunda geri dönülmesi mümkün olmayan bir yola girilmiştir.

Andlaşmanın 9. maddesi uyarınca Rusya tarafı santralin tasarım ve inşası için gerekli finansmanı yalnızca iş ve hizmet şeklindeki malların Rusya menşeli olması halinde sağlamayı taahhüt etmektedir. Dolayısıyla tasarım ve inşa aşamasındaki tüm mal ve -kalifiye iş gücü dahil- hizmet Rusya’dan getirilecektir. Andlaşmanın 6. maddesinde yerli çalışanların istihdam edilmesi ve eğitilmesi konusunda bazı hükümler olsa da herhangi bir sayı, oran veya nitelik kriteri bulunmadığı gibi Rusya tarafını zorlayıcı bir ibare de öngörülmüş değildir. Ayrıca, andlaşmanın “Fikrî Mülkiyet Hakları” başlığını taşıyan 13. maddesine göre santralin inşası ve işletilmesi aşamalarında ticarî değeri olan bilgi ve teknoloji Rosatom’a aittir ve bunun paylaşılması konusu Rusya tarafının ihtiyarındadır. Bu nedenle, teknoloji transferinden bahsetmek de mümkün değildir.

Rusya Federasyonu’nun inşa edeceği Santral henüz test edilmemiş tipte üniteler barındırmaktadır. Andlaşmanın “Tanımlar” başlığını taşıyan ilk maddesine göre Santral’de VVER-1200 (AES 2006 tasarımı) tipi dört adet ünite yer alacaktır. Bu tip ünitelerin VVER-1000 tipi reaktörlerin mevcut işletme ömrü, gücü, termal verimi ve güvenlik sistemleri artırılmış modeli olduğu iddia edilmektedir. Rusya’daki Novovoronezh ve Leningrad sahalarında ikişer adet olmak üzere dört adet VVER-1200 tipi ünite inşa aşamasında olmakla birlikte henüz işletmeye geçmiş bu tip bir reaktör bulunmamaktadır.[11]

Buna karşın güvenlik konusunda Türkiye Atom Enerjisi Kurumu, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ve Rusya tarafının rollerinin ne olacağı belirsizdir. Nükleer Santral Kanunu’nun 5. maddesinin 4. fıkrasında ve Nükleer Güç Santrallerinin Kurulması ve İşletilmesi ile Enerji Satışına İlişkin Kanun Kapsamında Yapılacak Yarışma ve Sözleşmeye İlişkin Usul ve Esaslar ile Teşvikler Hakkında Yönetmelik’in 12. maddesinin (i) bendinde nükleer güç santralini kuracak şirketin sigorta yaptırma yükümlülüğünden bahsedilmesine karşın andlaşmada santralin sigortalanması konusuna hiç değinilmemiştir. Dolayısıyla inşa, işletim veya söküm aşamasında oluşabilecek kazalar ve bunlardan kaynaklanabilecek can kayıpları,  doğa tahribatı, ticarî kayıplar, vb. zararların ne şekilde tazmin edileceği tam bir belirsizlik içerisindedir. Andlaşmanın 16. maddesi nükleer sorumluluğun daha sonra düzenleneceğini belirtmektedir. Ancak bunun için kesin bir süre belirlenmediği gibi sorumluluk şartları da çerçevelenmemiştir.

Akkuyu Anlaşması’nın 1. ve 6. maddelerinden anlaşıldığı üzere kurulacak olan santralin dört ünitesi bulunacaktır. Andlaşmanın 10. maddesi uyarınca Türkiye, bu ünitelerden ilk ikisinin üreteceği elektriğin % 70’ine ve diğer ikisinin de % 30’una 15 yıl boyunca kw/saat başına ortalama 12.35 ABD cent’i alım garantisi vermektedir. Ancak bilinmektedir ki diğer ülkelerdeki nükleer santrallerden elde edilen elektriğin ortalama fiyatı yaklaşık 6-7 cent’tir. Ayrıca Akkuyu NGS, Türkiye’nin alım garantisi vermediği elektriğin geri kalanını da istediği fiyattan satma hakkına sahiptir.

Son olarak, santralin inşası ve elektrik üretimi sırasında yaşanacak çevresel tahribata değinmek gerekirse, santralin inşasına olanak veren Çevre Etki Değerlendirme (ÇED) Raporu*** 1976 tarihlidir. Dolayısıyla rapor güncel değildir. Bölge, aradan geçen zamanda değişiklik göstermiştir. Ayrıca santral yeterince soğuk olmayan Akdeniz suyunu kullanacaktır ve bu nedenle son derece düşük bir verimle çalışacaktır. Kullandığı suyu ısınmış bir şekilde yeniden Akdeniz’e bırakacak ve o bölgedeki eko-sistemi tahrip edecektir. Akdeniz’deki doğal dengenin yanında, bu dengeye temelden bağlı balıkçılık, tarım ve turizm sektörleri santralden olumsuz etkilenecektir.

Sonuç olarak, görüldüğü üzere, ihalesinin bazı maddelerinin Danıştay tarafından yürürlüğünün durdurulması üzerine ihaleyi açan şirket tarafından iptal edilen nükleer santral projesinin, Türkiye Hükûmeti tarafından öngörüldüğü şekilde Rusya Federasyonu tarafından yapılabilmesi adına ve hukuksal denetimden kaçmak amacıyla imzalanan milletlerarası andlaşmanın içeriği son derece tartışmalıdır. Ancak yukarıda ifade ettiğimiz üzere söz konusu andlaşma, yalnız içeriğinin tartışmalı olmasıyla kalmamakta, her ne kadar Anayasa’nın 90. maddesindeki engel dolayısıyla denetlenemese de, çok önemli bazı hukuka aykırılıklar da içermektedir.

II – Akkuyu Nükleer Güç Santraline Dair Milletlerarası Andlaşmadaki Hukuka Aykırılıklar

Akkuyu’da yapılması planlanan nükleer santralin iç hukukta bulunan kanun ve yönetmelikler yoluyla değil de bir milletlerarası andlaşma ile inşa edilmek istenmesi çeşitli açılardan hukuka aykırıdır.

A – Uluslararası Hukuk Açısından

Rusya Federasyonu ile yapılan milletlerarası andlaşmanın onay kanununun iptali için Anayasa Mahkemesi’nde dava açan Cumhuriyet Halk Partisi’ne (CHP) göre öncelikli sorun, söz konusu andlaşmanın usûlüne göre yürürlüğe girmediğidir. Zira Anayasa’nın “Milletlerarası Andlaşmaları Uygun Bulma” başlığını taşıyan 90. maddesinin ilk fıkrasında “Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır” hükmü yer almaktadır. Anayasa’nın 104. maddesinin (b) fıkrasının 6. bendine göre ise milletlerarası andlaşmaları onaylama yetkisi, Bakanlar Kurulu’na değil, Cumhurbaşkanı’na aittir.[12] Cumhurbaşkanı usûlünce Meclis tarafından onaylanması kanunla uygun bulunmuş ve hakkında Bakanlar Kurulu kararnamesi düzenlenmiş milletlerarası andlaşmayı onaylar ve Resmî Gazetede yayımlar. Milletlerarası andlaşma bu şekilde yürürlüğe girmiş olur. Bu nedenle, Anayasa’nın 90. maddesinde sözü geçen “onaylama” işi Cumhurbaşkanı’nın yetkisine girdiği halde, Akkuyu Anlaşması 27.08.2010 tarihinde bir Bakanlar Kurulu Kararnamesi’yle onaylanmıştır. Bu işlemin dayanağı, 244 sayılı Milletlerarası Antlaşmaların Yapılması, Yürürlüğü ve Yayınlanması… Hakkında Kanun’un 3. maddesinin ilk fıkrasındaki “milletlerarası antlaşmaların onaylanması… Bakanlar Kurulu kararnamesiyle olur” hükmüdür. Ancak CHP’ye göre bu hüküm, “milletlerarası andlaşmaları onaylamak ve yayımlamak” yetkisini Cumhurbaşkanı’na veren Anayasa’nın 104. maddesinin (b) fıkrasının 6. bendine açıkça aykırıdır.[13]

Dolayısıyla, TBMM’nin onay kanununun ardından andlaşmanın, Cumhurbaşkanı tarafından onaylanması gerekirken Bakanlar Kurulu tarafından onaylanması nedeniyle, Anayasa’nın 90. maddesinin son fıkrasında ifade edilen “usulüne göre yürürlüğe giren” bir anlaşma olmadığı görülmektedir. Bu nedenle söz konusu andlaşma “Anayasa’ya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurulamayacak” nitelikteki andlaşmalardan biri değildir.

Buna bağlı olarak anamuhalefet partisi, 1969 Viyana Andlaşmalar Hukuku Sözleşmesi’nin 69. maddesi uyarınca, bir uluslararası andlaşmanın yapımına ilişkin temel iç hukuk hükümleri çok açık biçimde ihlal edildiğini ve bu nedenle, söz konusu Akkuyu Andlaşması’nın batıl sayılabilir bir andlaşma olduğunu iddia etmiştir. Buna istinaden CHP, yürürlüğe girdiği andan itibaren hiç yapılmamış gibi muamele görmesi gerektiği düşüncesindedir.

B – İç Hukuk Açısından

CHP, 16.9.2010 tarihinde, anamuhalefet partisi sıfatıyla, kısaca içeriğini aktardığımız söz konusu andlaşmanın içerik açısından da Anayasa’ya aykırılığı iddiasında bulunmuştur.[14] Anayasa’nın 90. maddesindeki uluslararası andlaşmaların anayasallık denetiminin yapılamayacağına dair yasağı Anayasa Mahkemesi’nin 27.02.1997 tarihli ve 1996/55 esas, 1997/33 karar sayılı kararına (İslam Ülkeleri Arası Yatırım ve İhracat Kredi Sigortası Kurumu Kuruluş Anlaşmasının Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun) dayanmak suretiyle aşmak isteyen CHP, Mahkeme’nin, söz konusu kararda Anayasa’nın 90. maddesinin son fıkrasındaki yasakla ilgili olarak “Uluslararası ilişkilerde sürekliliği sağlama amacı gözeterek getirilen ‘andlaşmaların yargı denetimi dışında tutulması’na ilişkin bu kuralla anayasal denetimin dışında tutulmak istenen, yöntemince yürürlüğe konulmuş olan ‘uluslararası andlaşmalar’dır. Bu nedenle, andlaşmadan bağımsız olarak onay yasalarına karşı Anayasa Mahkemesi’ne başvurulabilir.” şeklindeki hükmüne dava dilekçesinde yer vermiştir.[15]

Bunun ardından, onay kanununun Anayasa’ya aykırılığını ortaya koymanın tek yolu olarak Akkuyu Andlaşması’nın Anayasa’ya aykırı yönlerini belirtmeye geçen CHP, andlaşmanın içeriğine bakmadan yasama organının anayasal sınırlar içinde kalıp kalmadığının saptanmasının mümkün olmadığını ifade etmiştir.[16] Anamuhalefet partisinin görüşüne göre bu, andlaşma hükümlerinin anayasallığının denetlenmesi demek değildir. Zira yapılan, yalnızca, onay kanununun Anayasa’ya aykırılığının ortaya konması için andlaşma hükümlerinden yardımcı kaynak olarak yararlanmaktır.

CHP’nin en temel iddiası, imzalanan Akkuyu Andlaşması’nın çeşitli açılardan Anayasa’nın ikinci maddesinde ifade edilen hukuk devleti ilkesine aykırılık teşkil ettiğidir. Zira “hukuk sistemimizde, yakın tarihte 5710 sayılı yasa gibi, nükleer güç santrallerinin kurulması ve işletilmesi usul ve esaslarını belirleyen bir yasa da kabul edilmiş iken, bu usul ve esasları yok sayarak ihalesiz bir yöntemle bir ülke ve kurulmamış bir şirket esas alınarak andlaşma yapılması hukuk devleti ilkesine aykırılık oluşturur.“[17]

Anamuhalefet partisine göre, andlaşmayla, tanımsız ve sınırları belirsiz bir arazi topluluğunun, başka bir anlatımla, sınırları belirsiz çeşitli arazinin yabancılara tahsisi nedeniyle, temel ilkeleri koymayan, belirlilik ve öngörülebilirlik özelliklerini taşımayan ve dolayısıyla hukuksal güvenlik sağlamayan bir andlaşma hükmünün TBMM tarafından uygun bulunması da hukuk devleti ilkesine aykırıdır.[18]

Aynı şekilde, ÇED raporunun hazırlandığı 1976 yılından bu yana geçen süre, sahanın ve çevresinin özelliklerinin değişmesine neden olacak uzunluktadır. ÇED koşullarının değişip değişmediği belirlenmeden, yeni ÇED raporu alınmadan andlaşma yapılması da, anamuhalefet partisine göre, hukuk devleti ilkesinin ihlali anlamına gelmektedir.[19]

Buna bağlı olarak Akkuyu Andlaşması, Anayasa’nın 56. maddesinde tanınan “sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkı”nı da dikkate almamıştır. Çünkü andlaşma, ÇED sorunu çözümlenmeden imzalanmış ve uygun bulma kanununda bu konuda herhangi bir şerh konulmamıştır. Böylece çevresel etki sorunu, soyut bir kavram olarak görülmüş, sonradan yapılacak değerlendirmenin sonucu “her halde olumlu” farz edilerek, olumsuzluk hali dikkate alınmamıştır.[20]

CHP’ye göre andlaşma kamu yararı ilkesini de ihlal etmektedir çünkü nükleer enerji gibi çok disiplinli bir iş, uluslararası deneyler ve rekabet koşulları gözetilmeden, seçmeci olmayan yöntemle bir ülkeye ve -henüz kurulmamış olan- bir şirkete verilmiştir.[21] Dolayısıyla anamuhalefet partisi, Türkiye Hükûmeti’nin kamu yararı yerine özel çıkarları gözeterek Rusya Federasyonu ile söz konusu andlaşmayı imzaladığını iddia etmektedir. Ancak bu ifadedeki kastın kişisel yararlar mı yoksa Rusya Federasyonu’na özel bir yarar mı olduğu anlaşılamamaktadır. Birinci halde ayrıca yolsuzluk ve görevi kötüye kullanma iddiaları da gündeme gelecektir. Ancak her iki halde de kamu yararı ilkesinin ihlal edildiği ortadadır.

CHP’nin aynı yöndeki iddialarından biri de andlaşma kapsamında -henüz kurulmamış olan- Rusya şirketine yapılan tahsisin, bir alan sınırlamasına tabî tutulmadığı gibi, Anayasa’nın 43. maddesi çerçevesinde anayasal güvence altındaki deniz, göl ve akarsu kıyıları ile deniz ve göl kıyılarını çevreleyen sahil şeritleriyle ilgili sınırlama ve korumayı da getirmeyerek kamu yararı ilkesini gözetmemesidir.[22]

Bunların dışında CHP, Akkuyu Andlaşması’nın Anayasa’nın Başlangıç, yasama yetkisinin devredilmesi yasağını düzenleyen 7. maddesi ve ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı düzenleyen 166. maddesine de aykırı olduğunu iddia etmiş ve andlaşmanın hayata geçmesi halinde telafisi mümkün olmayan zararlar doğacağı gerekçesiyle yürürlüğünün de durdurulmasını talep etmiştir.

C – Anayasa Mahkemesi’nin Kararı

CHP’nin iddialarını değerlendiren Anayasa Mahkemesi, 31 Mayıs 2012 Perşembe günü yaptığı toplantıda 2010/92 esas sayılı dosyayı görüşerek Anayasa’ya aykırılık olmadığı gerekçesiyle hem yürürlüğü durdurma, hem de iptal istemini reddetmiştir.

Mahkeme 22.11.2013 tarihli ve 28829 sayılı Resmî Gazete’de yayınlanan kararının gerekçesini üç bölüme ayırmıştır. Bunlardan ilki milletlerarası andlaşmaların yargısal denetiminin yapılıp yapılamayacağıyla ilgilidir. Anayasa Mahkemesi Anayasa’nın 90. maddesi uyarınca milletlerarası andlaşmaların Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla dava açılamayacağını, dolayısıyla söz konusu metinler için tek denetimin TBMM’nin yapacağı siyasal denetim olduğunu ifade etmiştir. Mahkeme’ye göre bunun nedeni, milletlerarası ilişkilerin siyasal yönünün ağır basması ve dış ilişkilerin sürekliliği bakımından doğabilecek sakıncaların önlenmesidir.[23]

Nitekim Anayasa Mahkemesi, daha önce vermiş olduğu Uluslararası Ticaret Finansmanı İslami Kurumu Kurucu Antlaşmanın Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun’a[24] ve Özel Sektörün Geliştirilmesi İslami Kurumu Kurucu Antlaşmanın Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun’a[25] ilişkin vermiş olduğu neredeyse birbirinin aynı iki kararında da Anayasa’nın 90. maddesindeki milletlerarası andlaşmaların Anayasa’ya aykırılığı gerekçesiyle Mahkeme’ye götürülmesine dair yasağın istisna içermediğini ve kesin olduğunu, milletlerarası andlaşmaların tek denetiminin TBMM tarafından yapılan denetim olduğunu kabul etmiştir.

Mahkeme’nin karar gerekçesinin ikinci bölümü milletlerarası andlaşmaların onay kanunlarının anayasallık denetimiyle ilgilidir. Sonuç olarak onay kanunlarının anayasallık denetiminin yapılmasında bir engel bulunmadığına karar verse de, bu bölümün başında, onay kanunlarının Cumhurbaşkanı tarafından onaylanacağını ve yayımlanacağını ifade eden Mahkeme’nin[26] CHP’nin kanunun Bakanlar Kurulu tarafından onaylandığı yönündeki iddiasına hiç değinmemiş olduğu görülmektedir. Kanaatimizce, Anayasa Mahkemesi’nin, katılmıyor olsa dahi, anamuhalefet partisinin iddiasına gerekçesinde yer ve cevap vermesi gerekirdi. Zira CHP, bu usulsüzlük iddiasına dayanarak, andlaşmanın hiç yürürlüğe girmemiş kabul edilmesi gerektiğini iddia etmiştir. Bunun, olumlu veya olumsuz yönde bir karar verilmesi gereken önemli bir iddia olduğu kuşkusuzdur.

Hemen yukarıda ifade ettiğimiz üzere Anayasa Mahkemesi Akkuyu Andlaşması’na dair onay kanununu incelemeyi yetkisi dahilinde görmüş ve gerekçesinin üçüncü ve dördüncü kısmını bu incelemeye ayırmıştır. Ancak bu bölümlerde Mahkeme özetle, onay kanunlarının ilgili milletlerarası andlaşmalarla birlikte değerlendirildiğinde bir anlam taşıdığını ancak söz konusu andlaşmaların içeriğinin denetlenmesinin de Anayasa’nın 90. maddesi gereğince mümkün olmadığını ifade etmiştir. Çünkü, 90. madde kapsamındaki andlaşmalar için anayasa yargısı açısından tek olanak, andlaşmanın içeriğine ilişkin bir denetimi kapsamaksızın sadece onaylamayı uygun bulma kanunun denetlenmesidir.[27] Ne var ki söz konusu onay kanunları genelde 2-3 maddeden oluşan usûli kanunlar olduğu için denetlenecek maddî bir içerikten yoksundur. Bu nedenle Mahkeme’nin kendinde bulduğu yetki içerisinde denetlenecek hiçbir şey bulunmayan bir kanunu denetleme yetkisidir ve aslında bu yetkiyle gerçek bir denetim yapılmamaktadır.

Buna karşın, kanaatimizce Anayasa Mahkemesi’nin Akkuyu Nükleer Güç Santrali’ne ilişkin iptal başvurusunda daha önce karara bağladığı davalardan farklı bir durum söz konusudur. Milletlerarası andlaşmalara yönelik olarak verdiği önceki kararlarında söz konusu hukuksal sorun gerçekten Anayasa’nın 90. maddesiyle anayasallık denetimi dışında tutulan, iki ülke hükûmeti arasında imzalanan andlaşmalardır. Söz konusu andlaşmaların iç hukuk yoluyla yapılması mümkün değildir çünkü konuları itibariyle ulusal düzeyde sonuçlandırılamazlar.

Oysa Akkuyu Nükleer Güç Santrali’ne ilişkin milletlerarası andlaşma, aslında iç hukukta kanun ve yönetmelik düzeyinde düzenlemesi bulunan ve ulusal düzeyde ihale ve inşa edilmesi gereken bir tesisi konu edinmektedir. Tesisin iç hukuk yoluyla inşa edilmemesinin nedeni yargı makamlarının hukuka dayanarak verdiği kararlardır. Nükleer tesislerin inşa edilmesi ve işletilmesine dair çıkartılmış kanun ve yönetmeliklere uygun olmadığı anlaşıldığı için Akkuyu Nükleer Güç Santrali’nin bir milletlerarası andlaşma yoluyla inşa edilmek istenmesi açıkça ulusal hukuku dolanmak ve Anayasa’nın 90. maddesinde “devletin milletlerarası sorumluluğunun doğmaması” amacıyla[28] bulunan anayasallık denetimi yasağının kötüye kullanılmasıdır.

Dolayısıyla bu andlaşma, Anayasa Mahkemesi’nin daha önce karara bağladığı davalardaki diğer andlaşmalardan hukukun üstünlüğü ilkesini ihlal etmesi ve bir nevi “anayasaya karşı hile”[29] içermesi nedeniyle ayrılmaktadır. Fakat Anayasa Mahkemesi bu ayrımı dikkate almamış ve Nükleer Santral Kanunu’nun ve ilgili Yönetmelik’in hukuken etkisini yitirmesine sebep olmuştur. Ancak asıl tehlike, bu kararla birlikte hukukun üstünlüğü ilkesini ihlal etmek isteyen hükûmetlere tehlikeli bir kapının açılmış olmasıdır.

Sonuç

Anayasa Mahkemesi’nin ret kararının en önemli sonucu hükûmetlere, iç hukukta yargı engeline takılan/takılacak projeleri milletlerarası andlaşmalar haline getirmek yoluyla hukuk denetiminden kaçırma imkânı vermesidir.[30] Bundan sonra yürütme erki, yargısal olarak sorunlu ve hukuka aykırı projeleri, hiç gerekmese ve iç hukuk düzenlemelerinde aksi öngörülmüş olsa dahi, uluslararası andlaşmalar yoluyla yapabilecek ve iptal edilmesini, durdurulmasını veya yavaşlatılmasını engelleyebilecektir. Bunun sonucu, hukuka aykırı projelerin teker teker yapılması ve bu şekilde hukuk devleti ilkesinin her bir projeyle biraz daha zarar görmesidir. Anayasa’nın değişmez maddeleri arasında bulunan Cumhuriyet’in niteliklerinden biri olan hukuk devleti ilkesi böylece fiilen yürürlükten kalkmış olmaktadır.

1982 Anayasa’nın değişmez nitelikteki 2. maddesinin temel ilkelerinden biri olan hukuk devleti ilkesini korumak Anayasa Mahkemesi’nin öncelikli görevlerinden biridir. Anayasa’nın 90. maddesinde yer alan uluslararası andlaşmalara yönelik korumanın kötü niyetli bir şekilde kullanılması yoluyla hukuk devletinin yok edilmesinin engellenmesi Anayasa’nın koruyucusu niteliğini taşıyan Anayasa Mahkemesi’nin öncelikli görevlerinden biri olmalıdır. Kanaatimizce Mahkeme, CHP’nin dava dilekçesinde önerdiği şekilde, anayasa değişikliklerinin denetiminde kullandığı “esasa girip, şekilden denetim yapma” formülüne benzer bir yolla, onay kanununu denetlerken, dava konusu andlaşmanın gerçek bir milletlerarası andlaşma mı, yoksa aslında iç hukuk yoluyla halledilebilecek bir konuyu yargısal denetimden kaçırmak amacıyla hazırlanmış bir andlaşma mı olduğuna bakmalıdır. Bu denetimin sonucunda, yargı denetiminden kaçmak amacıyla iç hukuk sistemini dolanan, başka bir deyişle by-pass eden bu tür uluslararası andlaşmaların onay kanununu iptal etmelidir. Hukuk devleti, kamu yararı ve demokrasi ilkeleri bunu gerektirir.

Ancak kanaatimizce, nihaî çözüm, 1961 Anayasası’nın Kurucu Meclisi’nin sivil kanadı olan Temsilciler Meclisi’nde anayasa taslağına eklenen ve fakat Millî Birlik Komitesi’nin kararıyla taslaktan çıkartılan[31] uluslararası andlaşmalar için ön denetim mekanizmasının 1982 Anayasası’nın 90. maddesine eklenmesidir.

*Anayasa Hukuku Dergisi, Cilt: 3, Sayı: 5, 2014, ss. 343-358.

(Dergi’deki tüm makalelerin özetlerine bu adresten ulaşılabilir.)

** Bahçeşehir Üniversitesi Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Anabilim Dalı

*** Buradaki “ÇED Raporu” ifadesi yanlıştır. 1976 tarihli olan, yer lisansıdır. Uyarısı için Çevre Yüksek Mühendisi Yılmaz Kilim’e teşekkür ederim. Yazı bu haliyle yayınlandığı için ana metinde düzeltme yapılmamıştır.

[1] 30.10.1984 tarihli ve 3067 sayılı Kanun gereğince, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunun 28.06.2006 tarihli 121. Birleşiminde onaylanmış ve 01.07.2006 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanmış olan planın Enerji ve Ulaştırma Altyapısının Geliştirilmesi başlığı altında 412. paragrafı.

[2] http://www.enerji.gov.tr/yayinlar_raporlar/Arz_Guvenligi_Strateji_Belgesi.pdf

[3] Elektrik Enerjisi Piyasası ve Arz Güvenliği Strateji Belgesi, 8.3 Nükleer Enerji başlığı.

[4] Rusya Devleti’nin nükleer tesislerinin yönetiminden sorumlu bir devlet iştiraki olan Rosatom Devlet Atom Enerjisi Şirketi’ne bağlı Atomenergoprom şirketinin alt şirketi.

[5] Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’nın 06.03.2008 tarihli ve 1233 sayılı yazısı üzerine, 5710 sayılı Nükleer Güç Santrallerinin Kurulması ve İşletilmesi ile Enerji Satışına İlişkin Kanun’un 3. maddesinin 3. fıkrasına göre, Bakanlar Kurulu’nca 10.03.2008 tarihinde yürürlüğe konulan ve 19.03.2008 tarihli Resmî Gazete’de yayınlanan Nükleer Güç Santrallerinin Kurulması ve İşletilmesi ile Enerji Satışına İlişkin Kanun Kapsamında Yapılacak Yarışma ve Sözleşmeye İlişkin Usul ve Esaslar ile Teşvikler Hakkında Yönetmelik.

[6] Aynı yönde bknz: Mitat ÇELİKPALA, “Rusya Federasyonu İlişkiler”, in Türk Dış Politikası – Kurtuluş Savaşı’ndan Bugüne Olgular, Belgeler, Yorumlar, Cilt III (2001-2012), İletişim, İstanbul, 2013, s. 550

[7] 6.10.2010 tarihli ve 27721 sayılı Resmî Gazete’de yayınlanan Bakanlar Kurulu’nun onay kararında söz konusu andlaşmanın başlığında “anlaşma” terimi kullanılmıştır.

[8] ÇELİKPALAa, a.g.m, ss. 550-551

[9] Ayrıntılı bilgi için bknz: http://www.akkunpp.com

[10] ÇELİKPALA, “Rusya Federasyonu…”, s. 554.

[11] Ayrıntılı bilgi için bknz: http://www.taek.gov.tr/nukleer-guvenlik/nukleer-enerji-ve-reaktorler/165-akkuyu-nukleer-guc-santrali/428-akkuyu-vver-1200-nukleer-santrali.html

[12] Servet ARMAĞAN’a göre Anayasa’nın 104. maddesinde geçen “onaylama” kelimesi yanlış kullanıldığı için kafa karışıklığına yol açmaktadır. ARMAĞAN burada kastedilenin, Bakanlar Kurulu tarafından onanan bir anlaşmanın Bakanlar Kurulu Kararnamesi olarak, yani toplu kararname halinde imzalama ve yayınlanması olduğunu düşünmektedir. Servet ARMAĞAN, “1982 Anayasası’nda Uluslararası  Andlaşmaların İmzalanması ve Onaylanması Sistemi”, Anayasa Yargısı Dergisi, cilt 17, 2000, ss. 352-354. Aynı yönde görüş için bknz: Mümtaz SOYSAL, “Uluslararası Andlaşmalar Konusunda Anayasa Yargısı”, Anayasa Yargısı Dergisi, cilt 14, 1997, s. 176.

[13] ÇELİKPALA, 2013, s. 552.

[14] Makale yazıldığı sırada henüz Anayasa Mahkemesi’nin kararı yayınlanmış olmadığından CHP’nin iddiaları, CHP’den özel olarak edinilen dava dilekçesi örneği aracılığıyla öğrenilmiştir. Bu nedenle çalışmada iddialara bu dilekçe kaynak gösterilerek atıf  yapılmıştır.

[15] Ne var ki söz konusu kararda Anayasa Mahkemesi dava konusu andlaşmanın yalnızca çekince konulan kısımlarını denetlemiş, çekince konmaya kısımlarını ise bir içerik denetiminin Anayasa’nın 90. maddesindeki yasağı anlamsız kılacağı gerekçesiyle denetlemekten kaçınmıştır.

[16] CHP dava dilekçesi, s. 5. Biz de aynı görüşte olduğumuzdan çalışmamızın ilk bölümünde andlaşmanın içeriğine girmek gereği duyduk.

[17] CHP dava dilekçesi, s. 7.

[18] CHP dava dilekçesi, s. 9.

[19] CHP dava dilekçesi, s. 10.

[20] CHP dava dilekçesi, ss. 10-11. Vurgu bize aittir.

[21] CHP dava dilekçesi, s. 7.

[22] CHP dava dilekçesi, s. 10.

[23] Bu gerekçe ilk olarak 1961 Anayasası’nı hazırlayan Temsilciler Meclisi Anayasa Komisyonu’nda görüşülen metinle ilgili yazılan raporda geçmiştir. Bknz: Bülent SERİM, “Uluslararası Andlaşmaların Onaylanması ve Denetlenmesi”, Amme İdare Dergisi, 26/2, 1993, 19-43, 39; aktaran: Kemal BAŞLAR, “Uluslararası Antlaşmaların Onaylanması, Üstünlüğü ve Anayasal Denetimi Üzerine”, Milletlerarası Hukuk ve Milletlerarası Özel Hukuk Bülteni: Prof.Dr Sevin Toluner’e Armağan, 24/1-2, 2004, s. 52, http://www.anayasa.gen.tr/baslar-90nciMadde.pdf (13.01.2014 tarihinde ziyaret edilmiştir.”

[24] E.2011/47, K.2012/87, 31.5.2012 karar günlü Anayasa Mahkemesi kararı.

[25] E.2011/48, K.2012/88, 31.5.2012 karar günlü Anayasa Mahkemesi kararı.

[26] Aynı yönde bknz: a.g.k.

[27] Rona AYBAY, “Uluslararası Antlaşmaların Türk Hukukundaki Yeri”, TBB Dergisi, sayı 70, 2007, s. 191.

[28] Bknz: E.2011/47, K.2012/87, 31.5.2012 karar günlü ve E.2011/48, K.2012/88, 31.5.2015 karar günlü Anayasa Mahkemesi kararlarının IV – A bölümü.

[29] Anayasaya karşı hile terimi daha çok anayasanın ruhuna ve özüne aykırı anayasa değişikliği yapan türev kurucu iktidarların eylemleri için kullanılmaktadır. Örnek olarak bknz: Erdoğan TEZİÇ, Anayasa Hukuku, 15. basım, Beta, İstanbul, 2012 (Ekim), ss. 204-205.

[30] Av. Fevzi ÖZLÜER, “’Nükleer Güç Santralinin Tesisine ve İşletimineDair İşbirliğine İlişkin Andlaşma’ ve Hukuki Değerlenmesi”, http://www.fevziozluer.av.tr/2013/02/26/canukleer-guc-santralinin-tesisine-ve-isletimine-dair-isbirligine-iliskin-andlasma-ve-hukuki-degerlendirmesi/ (13.01.2014 tarihinde ziyaret edildi.)

[31] Tartışmalar ve çıkartılma süreci için bknz: AYBAY, “Uluslararası Antlaşmaların…”, ss. 189-191.