Avrupa Birliği Entegrasyon Sürecinde Bir Anayasal Direniş Örneği Olarak İspanya*

GİRİŞ

İspanya’nın Avrupa Birliği’ne üyeliği, zamanında sorunlar doğurmuştu ve halen de doğurmaktadır. Bu sorunların temel kaynağı, millî egemenlik, demokrasi ve temel haklarla Topluluk Hukuku’nun birbirine uyumlu şekilde yürütülmesi çabasıdır.[1] İspanyol Anayasa Mahkemesi günümüze kadar çeşitli kararlarla sorunları çözmeye çalıştı ancak halen konuyla ilgili soru işaretleri bulunmaktadır.

Bu sorunların devam etmesindeki en önemli nedenlerden biri İspanya’daki “1978 Anayasası fetişi”[2] dir. Bundan kastımız, İspanyolların kendilerini diktatörlükten çıkarıp başarılı ve üstün bir uzlaşma demokrasisi yarattığına inandıkları 1978 Anayasasına bağlılıklarıdır. Onlara göre bu Anayasasadaki her değişiklik bu uzlaşmayı bozabilir ve İspanya’nın modern kimliğinin ana unsurlarından birini tehlikeye atabilir.[3] Bu nedenle, Anayasanın değiştirilmesi düşüncesi bile sıradan bir vatandaşı rahatsız eder. İşte bu yüzden, kabul edildiğinden bu yana Anayasadaki tek değişiklik, az sonra bahsedeceğimiz, Avrupa Birliği vatandaşlarının yerel seçimlerde ve Avrupa Parlamentosu seçimlerinde oy vermelerini sağlamaya yönelik tek kelimelik bir değişiklik olmuştur. Avrupa Birliği’ne üyelik ve uyum süreci boyunca Anayasa değişikliğinden kaçınan İspanya, Avrupa Birliği için bir Anayasa Oluşturan Anlaşma gibi çok önemli bir konuda dahi Anayasasını değiştirme gereği duymamıştır.

I – İspanyol Anayasasının Normatif Çerçevesi

İspanya’nın Avrupa Birliği’ne üyelik ve uyum sürecini inceleyebilmemiz için öncelikle, 1978 İspanyol Anayasasının normatif çerçevesini çizmemiz gerekir.

A – İlgili Anayasa Maddeleri

İspanyol Anayasasının 1.2. maddesine göre “Millî egemenlik, devletin yetkilerinin kaynaklandığı İspanyol halkındadır.” Bir diğer ifadeyle, bir bütün olarak tüm İspanyol halkı egemenliğe sahiptir.

İspanya’da bölgeler, siyasal yerinden yönetim organlarıdır. Buna göre bölgesel kurumlara, bir başka deyişle bölge parlamentolarına sınırlı yasama yetkisi önce anayasayla tanınır ve ardından statü adlı bölgelerin kurucu hukuksal belgeleriyle yaşama geçirilir.[4] Anayasasanın 2. maddesinde İspanyol halkını oluşturan milliyetler ve bölgelere kendi kendini yönetme yetkisinin verilebileceğinin belirtilmesine karşın egemenlik devrinden söz edilmez, dolayısıyla egemenlik İspanyol halkının bütününde kalmaya devam eder.

Bunun yansıması olarak 66. maddede Cortes Generales’in (Milletvekilleri Kongresi ve Senato’dan oluşan İspanyol Parlamentosu) bir bütün olarak İspanyol halkını temsil ettiği ifade edilmiştir. İspanyol devletinin başka bir organında böyle bir yetki yoktur.

Parlamentonun tâbi olduğu şartları gösteren Anayasasının 9.1. maddesi, Parlamento’nun, Anayasanın koyduğu sınırlar ve şartlarla bağlı olduğunu belirtmektedir. Örneğin Anayasa, katı bir Anayasadır ve değiştirilmesi, nitelikli çoğunluk ve bazı hallerde referandumların da işin içine girdiği karmaşık bir süreç sonunda mümkündür.

Anayasallık denetimine gelince, İspanya’da denetim, kaynağını Anayasa’dan alan bir Anayasa Mahkemesi aracılığıyla yapılmaktadır. Mahkeme, klasik bir kıta Avrupası sistemi olarak merkezî bir mahkemedir ve kararları herkesi bağlamaktadır.

Ancak Meclis, sadece Anayasa tarafından değil, uluslararası anlaşmalarla da sınırlanmış durumdadır. Anayasasının 96.1. maddesine göre “usulüne göre yürürlüğe konmuş ve Resmî Gazete’de yayımlanmış uluslararası anlaşmalar iç hukuk düzenindendir. Hükümleri ancak, anlaşmada öngörülüyorsa ve ancak uluslararası hukukta kabul edilen genel ilkelere uygun şekilde kaldırılabilir, değiştirilebilir veya askıya alınabilir.”

Söz konusu ifadeden iki önemli sonuç çıkarmak mümkündür:

a) İspanya’da ılımlı bir monist[5] düzen söz konusudur. İspanya’da anlaşmaların otomatik olarak iç hukuka geçirilmesi için tek şart Resmî Gazete’de yayımlanmalarıdır.[6]

b) Daha sonra kabul edilmiş bir yasa, öncesinde yürürlüğe girmiş bir anlaşmanın hükümlerini değiştiremez. Bir başka deyişle, bir defa iç hukuka aktarıldıktan sonra anlaşmalar normalar hiyerarşisinde kanunlardan üstündür. Bu nedenle, sonraki bir yasayla çelişen bir anlaşma hükmü karşısında yargıcın anlaşma hükmüne itibar etmesi gerekir.[7]

Buna karşın, belirtmek gerekir ki bu hüküm, topluluk hukukunun üstünlüğü konusunda tüm soru işaretlerini yok etmemektedir. Halbuki 1978 Anayasasının ön taslağında bu üstünlük açık şekilde ifade edilmişti: “Bir defa yayımlandıktan sonra, usulüne göre yürürlüğe girmiş anlaşmalar yasalardan üstündür.” Ancak söz konusu ifade Anayasanın kabulü aşamasında metinden çıkarılmıştır.[8]

İspanya’nın Avrupa Birliği’ne üyeliğini sağlamak için Anayasaya yerleştirilen 93. madde, bazı anlaşmalar için organik yasa çıkarılmasını öngörmektedir. Söz konusu madde uyarınca “Anayasa’dan kaynaklanan yetkilerin kullanılmasını[9] uluslararası bir organizasyona veya kuruma devreden anlaşmaların onaylanması organik yasayla sağlanır. Söz konusu anlaşmaların ve yetki devrinden yararlanan uluslararası veya ulusalüstü örgütlerin kararlarının uygulanması görevi, duruma göre Cortes Generales veya hükümete aittir.”

Söz konusu madde, İspanya’nın ileride Avrupa Birliği’ne üye olması halinde sorun yaşanmaması için 1978 Anayasasına yerleştirilmiştir. Ancak üç nedenden ötürü yetersiz olduğu görüşü hakimdir:

• Madde hükmündeki yumuşak ifadenin İspanyol partilerinin ve halkının üyelik yanlısı iradesini yansıtmaması,
• Üyelik süreciyle ilgili herhangi bir sınır içermemesi nedeniyle, zımnî olarak Anayasa Mahkemesi’ne sınırları kendisinin belirlemesi yetkisi verdiğinin kabul edilmesi,
• Maddenin açık kalan ifadesi dolayısıyla bir “anayasal mutasyona”[10] yol açabilmesi.[11]

Anayasanın 81.2. maddesine göre ise, “Organik yasaların onaylanması, değiştirilmesi ve kaldırılması, projenin tamamına ilişkin son oylamada, Milletvekilleri Kongresi’nde mutlak çoğunluğun sağlanmasıyla olur.”

B – Avrupa Birliği üyeliğinin ardından

Avrupa Birliği’ne üyelik, bilindiği üzere bazı anayasal ilkelerde değişiklik yapılmasını gerektirmektedir. Çünkü bu ulusüstü oluşum klasik devlet yapılanmasındaki yasama, yürütme ve yargı erklerinde köklü bir anlayış değişikliği gerektirmektedir.[12] Ancak anlayışların değişmesi hem zordur, hem de çeşitli zorlukları ve direnişleri de beraberinde getirir. İspanya’da da böyle olmuştur.

1)     Anayasal Denetim Sorunsalı

Yukarıda bahsi geçen maddelere dayanılarak çıkarılan 2 Ağustos 1985 tarihli ve 10/1985 sayılı organik yasayla İspanya Avrupa Birliği’ne üye olmuştur. Bu tarihten sonra da Toplulukla ilgili konular organik yasalarla yönetilmiştir.

İspanyol Anayasasının 95. maddesine göre “Anayasaya aykırı hükümler içeren bir uluslararası anlaşmanın sonuçlandırılması için Anayasanın değiştirilmesi gerekir. Hükümet veya Meclislerden biri veya diğeri, çelişki olup olmadığını açıklaması için Anayasa Mahkemesi’ne başvurabilir.” Bu ifade uyarınca, İspanyol Anayasası’nın, açık şekilde uluslararası anlaşmalardan üstün konumda olduğu kabul edilmektedir. Zira, Anayasayla uluslararası anlaşmalar arasındaki çelişkilerle ilgili olarak böyle bir ”açıklanma” zorunluluğu, bilindiği üzere, ancak Anayasanın daha üstün olduğunun kabul edilmesi halinde bir anlam taşır. Aksi takdirde böyle bir düzenlemeye gerek olmazdı.

Sonuç olarak diyebiliriz ki Anayasa, anlaşmaların Anayasaya uygunluğunun denetimi için özel bir öndenetim mekanizması geliştirmiş durumdadır. Bu öndenetim özeldir çünkü normal şartlarda, İspanya’da yasaların Anayasaya uygunluğunun denetimi, bizim sistemimizdeki gibi a posteriori’dir. Bir başka deyişle, ancak yasanın yürürlüğe girme tarihinden sonra gerçekleşebilen bir denetimdir.

Görüldüğü üzere Anayasa, İspanya’nın Avrupa Birliği gibi ulusalüstü bir organizasyona üye olabilmesi için uluslararası anlaşmanın bir organik yasayla onaylanmasını şart koşmuştur. Anayasa Mahkemesi’ne göre bu onaylama işlemi, İspanyol Devletinin özgür iradesini yansıtması açısından önemlidir. Mahkeme, bu yolla devletin egemenliğinin ifade edildiğini düşünmektedir.[13]

İçe dönük olarak Anayasa, İspanyol milletinin egemenliğinin en köklü ifadesi kabul edilmektedir. Anayasaya duyulan bu fetişistik bağlılık bir taraftan referandumla kabul edilmesinden, diğer taraftan da hem kabul edilmesi aşamasında hem de değişikliklerde varılan büyük bir uzlaşmanın sonucu olmasından kaynaklanmaktadır.[14]

2) Anayasa – Topluluk Hukuku Çatışması ve Anayasanın Değiştirilmesine Direniş

Anayasaya olan bu bağlılık, doğal olarak, Topluluk hukukunun üstünlüğü karşısında sorun çıkarmaktadır.  İspanyol Anayasa Mahkemesi bu çatışmayı uyumlu yorum yöntemiyle belki çözmeye değil, ama en azından aşmaya çalışmıştır.

Anayasaya aykırı hükümler içeren uluslararası anlaşmalar karşısında Anayasanın 95. maddesinde öngörülen Anayasanın değiştirilmesi gereği, İspanyol halkının Anayasayı aşırı derecede içselleştirmesinden dolayı sıkıntı yaratmaktadır. Anayasanın üstünlüğü ilkesine uygun şekilde yorumlandığından 93. maddedeki[15] nitelemeye uygun, anayasal yetki paylaşımı öngören anlaşmalar karşısında da Anayasa’nın üstünlüğünü koruduğu kabul edilmektedir. 93. madde anlaşmalarının “kendiliğinden Anayasal kesinti” yarattığı tezine karşılık Anayasa Mahkemesi, 1 Temmuz 1992 tarihli kararında, 93. maddeye uygun şekilde kabul edilen bir anlaşmanın Anayasanın zımnî şekilde değiştirilmesi sonucunu doğuramayacağını, zira Anayasa değişikliklerinin X. Başlık altında düzenlenen usul dışında gerçekleştirilemeyeceğini ifade etmiştir. Aynı şekilde bu nedenle, 93. maddenin, Anayasayı değiştirme yetkisinin uygulamasını Avrupa Birliği kurumlarına bıraktığı da öne sürülemez.[16]

Bu görüş, 20 Haziran 1991 tarihli İspanyol Danıştayı’nın görüşüne de paralellik teşkil etmektedir. Danıştay’a göre Anayasanın 93. maddesi uyarınca imzalanan anlaşmalarla Anayasadan kaynaklanan yetkilerin kullanımının devredilmesi mümkün ancak bu şekilde Anayasanın değiştirilmesi mümkün değildir. Değişiklik ancak Anayasanın 168. maddesindeki usul çerçevesinde yapılabilir. Danıştay’a göre 93. madde prosedürü, İspanya’nın Avrupa yapılanmasının aşamalarına uyum sağlaması için yaratılmış özel bir yoldan ibarettir.[17] 93. madde aracılığıyla devletin üst değerlerine, biçim ve yapısına, kurumsal temellerine, Anayasada öngörülen hak ve özgürlüklere müdahale edilmesi mümkün değildir.[18]

Burada karşımıza çıkan sorun 93. maddede belirtilen anlaşmalardan hangilerinin Anayasaya aykırı olduğunun nasıl tespit edileceğidir. Mahkeme bu sorunu, anayasal kurallar arasında bir ayrım yaparak aşmaya çalışmıştır. Anayasa Mahkemesinin 1 Temmuz 1992 tarihli kararında Mahkeme, yetki devri sağlayan anayasal kurallarla, yetkinin kullanılmasına materyel sınırlar koyan anayasal kuralları birbirinden ayırmıştır. Mahkemeye göre, eğer anlaşma, ulusal organlara yetki veren kurallarda bir değişiklik yaparak bu yetkilerin kullanımını Topluluk organlarına veriyorsa bir Anayasa değişikliğine gerek yoktur; zira 93. madde bu durumu düzenlemek için yeterli kapsama sahiptir. Bu durumda, Mahkemeye göre devredilen sadece yetkilerin kullanımıdır; yetkilerin sahibi değişmemiştir. O da İspanyol halkıdır. Ancak, eğer anlaşma, yetkilerin kullanımında materyel sınırlar koyan kuralları değiştiriyorsa (ör: temel hakları tanıyan kurallar), o halde bir Anayasa değişikliği yapmak zorunlu hale gelecektir.[19]

Bu tarz bir değişiklik Maastricht Anlaşması’nın G maddesiyle ilgili olarak yaşanmıştır. Avrupa Ekonomik Topluluğu Anlaşması’nın 8 B maddesinin yeniden yazımı olan bu madde uyarınca Topluluk vatandaşlarına ikamet ettikleri yerdeki belediye seçimlerinde seçme ve seçilme hakkı tanınmaktadır. Anlaşma imzalanmadan önce İspanyol hükümeti Anayasa Mahkemesi’ne başvurarak, söz konusu maddenin Anayasaya ve özellikle millî egemenlik ilkesine aykırı olup olmadığını sormuştur. Yukarıda belirttiğimiz 1 Temmuz 1992 tarihli kararında Anayasa Mahkemesi, soruyu şu şekilde ele almıştır: Davaya konu olan seçimler, yetkilerini doğrudan Anayasadan veya bölgelerin statülerinden alan organlar için mi yapılıyor, yoksa bunların dışındaki organlar için mi yapılıyor? Bir başka deyişle söz konusu seçimler egemenliğin İspanyol halkı tarafından kullanılması ilkesiyle bağlantılı mı? Kararda Anayasa Mahkemesi, belediyelerin, Cortes Generales veya özerk bölgelerin yönetim meclisleri gibi egemenliği kullanan organlar olmadığı görüşünü savunmak suretiyle, söz konusu maddenin bu açıdan Anayasaya aykırılık teşkil etmediğine karar vermiştir. Çünkü İspanya’da, belediye seçimleri, Cortes Generales’te veya bölgelerin temsilinde hiçbir etkiye sahip değildir. Ancak Anayasa Mahkemesi, söz konusu G maddesinin Anayasanın seçme hakkını sadece İspanyollara tanıyan 13.2. maddesiyle çeliştiği kanısına varmıştır. Buna bağlı olarak, kendi milliyetinden başka bir ülkede ikamet eden Topluluk vatandaşlarına, ikamet ettikleri yerde seçme ve seçilme hakkı tanıyan Maastricht Anlaşması’nın (G maddesinin) imzalanabilmesi için, belediye seçimlerinde yalnızca İspanyol halkına seçme hakkı tanıyan Anayasa hükmünün değiştirilmesi gerekmiştir.[20]  Çünkü burada söz konusu olan Anayasanın Devlet organlarına yetki veren hükümlerinden biri değil, bir yetkinin materyel şekilde sınırlanmasına dair bir hükümdür.

Ancak göz ardı edilmemesi gereken, her ne kadar Anayasa, bir uluslararası anlaşma nedeniyle değiştiriliyorsa da ve anlaşmalara ve Anayasa değişikliklerine ilişkin çeşitli sınırlandırmalar bulunsa da, İspanyol Anayasa Mahkemesinin görüşü, Anayasanın Avrupa Birliği’nin kurucu anlaşmalarının üstünde olduğudur. Bunun, Avrupa Toplulukları Adalet Divanı’nın (ATAD), Topluluk hukuku normlarının, ulusal yasalara önceliğini ortaya koyan içtihadıyla[21] çeliştiği açıktır. ATAD içtihadına göre Topluluk hukuku kuralları, üye devletler hukuk düzenleri karşısında önceliğe sahiptir. Bundan dolayı Topluluk hukuku kuralları yürürlüğe girdikleri andan itibaren, yalnızca kendileriyle çatışan ulusal hukuk kurallarını durdurmakla kalmayıp, Topluluk hukukuna ters düşen ulusal hukuk kurallarının kabul edilmesini de önler.[22] Dolayısıyla ATAD’ın bakış açısına göre esas olan anlaşmalardır. Anlaşmalara aykırı olan ulusal hukuk normaları kendiliklerinden yürürlükten kalkar. Oysa İspanyol Anayasa Mahkemesi anlaşmaların Anayasa’ya uygun olup olmadığını denetlemek konusunda ısrar etmektedir. Kanımızca bu durum, Topluluk normlarının üstünlüğünün reddinden başka bir şey değildir. Mahkeme yalnızca, söz konusu reddini olabildiğince “kibar” bir dille ifade etmektedir.

II – Üyelik Sonrası Anayasal Durum

A) Uyumlu Yorumun Çatışma Önleme Aracı Olarak Kullanılması

İspanyol Anayasa Mahkemesi, Avrupa Birliği’ne üyeliğin ardından Topluluk hukuku karşısında üstünlüğünü yitirme tehlikesiyle karşı karşıya kalan Anayasanın koruyucusu gibi davranmıştır. Bu koruma görevinde Mahkeme, uyumlu yorum ilkesini adeta bir kalkan gibi kullanmaktadır.

1) Andlaşmalar Karşısında Anayasa

İspanyol Anayasa Mahkemesi ve ATAD arasındaki muhtemel bir çatışmayı engellemek için a priori bir denetim sisteminin devreye sokulması gerekir. Söz konusu mekanizma İspanya Anayasasının 95.2. maddesinde mevcuttur. Söz konusu maddeye göre bu nitelikteki bir anlaşma “imzalanmadan ve dolayısıyla Topluluk hukukunun bir parçası olmadan Anayasa Mahkemesi söz konusu anlaşmayı inceleyebilir ve Anayasaya uygunluğunu onaylayabilir.” Şayet Anayasa Mahkemesi anlaşmayı Anayasaya uygun bulmazsa ya anlaşma imzalanmayacaktır ya da Anayasa değiştirilecektir. Bu durumda muhtemel çatışma en baştan engellenmiş olacaktır.

Ancak sorun şudur ki, İspanya’da Anayasanın 161.1. ve Anayasa Mahkemesine dair organik yasanın 27.2. maddeleri uyarınca anlaşmaların a posteriori denetimleri de mümkündür. Organik yasanın 31. maddesine göre Başbakan, Ombudsman, 50 milletvekili, 50 senatör, özerk bölgelerin yasama ve yürütmeleri, anlaşma Resmi Gazete’de yayınlandıktan sonra 3 ay içerisinde Anayasa Mahkemesi’ne başvurabilir. Ayrıca Anayasanın 163. ve organik yasanın 38. maddesi uyarınca alt-mahkeme yargıcı da süre sınırı olmaksızın uluslararası normun geçerliliğine ilişkin olarak Anayasa Mahkemesi’ne başvurabilir. Bu durumda Anayasa Mahkemesi’nin, imzalanmış ve ATAD tarafından Topluluk hukukuna entegre olmuş ve dolayısıyla İspanya Anayasasından üstün kabul ettiği bir anlaşmayı veya bu anlaşmanın bazı maddelerini Anayasaya aykırı bulma ihtimali her zaman bulunmaktadır. Bu ihtimalin gerçekleşmesi halinde ne olacaktır? Böyle bir durumda Anayasa Mahkemesi’nin,  İspanyol devletinin uluslararası arenadaki sorumluluklarından ziyade İspanyol Anayasasındaki hükümlere göre karar vereceği düşüncesindeyiz. Bir başka deyişle Mahkeme, anlaşmanın Anayasaya aykırı olan bölümünü iptal edecektir. Bu da İspanya ve ATAD arasında bir hukuksal kriz yaratacaktır.

Bu noktada Anayasanın 96. maddesinin uluslararası anlaşma hükümlerinin değiştirilemeyeceğine yönelik hükmü akla gelebilir. Anayasa Mahkemesi’nin Anayasada belirtilen anlaşmaları, usulüne uygun şekilde yürürlüğe girmiş olan anlaşmalar olarak kabul edeceği iddia edilmiştir. Bu iddiaya göre Anayasaya aykırı hükümler içeren bir anlaşma, usule de aykırı şekilde yürürlüğe girmiş olduğundan, Anayasanın koruması altında değildir. [23]

Şu ana kadar, İspanyol Anayasasının Avrupa Birliği kurucu anlaşmaları karşısındaki korumacı tutumundan bahsettik. Pekiyi, Anayasaya, Topluluk kurumlarının işlemleri ve Topluluk hukuku çerçevesinde İspanyol kamu kuruluşlarının işlemlerine karşı nasıl bir koruma rolü yüklenmiş durumdadır?

2) Türev Hukuk Karşısında Anayasa

Herşeyden önce belirtmemiz gerekir ki, İspanyol Anayasa Mahkemesi’nin, Topluluk kurumlarının Anayasaya uygunluğunu denetleme veya ATAD’ın yerine geçme gibi bir eğilimi yoktur. Mahkeme kendisinde sadece İspanyol kamu güçlerinin işlemlerini denetleme yetkisi bulmaktadır. Bunun yanında, İspanyol makamları tarafından gerçekleştirilen işlemlerin tümü – ki bunların arasında Topluluk hukukunun uygulanması amacıyla yerine getirilmiş olanlar da bulunmaktadır – Anayasa Mahkemesi denetimi kapsamındadır. Anayasa Mahkemesi, 22 Mart 1991 tarihli 64/1991 numaralı kararında, “Avrupa Birliği hukukunun uygulanmasından kaynaklanmış olsa da, eğer bir işlemin temel haklara saldırı teşkil ettiği iddia ediliyorsa, bu işlemin Topluluk hukukuna uygun olup olmadığına bakmaksızın Anayasa Mahkemesi bu işlemi denetlemeye yetkilidir.”[24] demek suretiyle İspanyol kamu gücüne ait bir işlemin, Avrupa Birliği hukukuna uygun olsa da olmasa da İspanyol Anayasasına uygun olması gerektiğini beyan etmiştir. Bu durumda Anayasa Mahkemesi’nin, işlemi iptal ederek Anayasaya saygıyı sağlayacağı kabul edilmektedir. Bu anlayış anayasal bir bakış açısından kesinlikle kabul edilebilir olmakla beraber, ATAD’ın içtihatlarında belirtilen Topluluk hukuku ilkeleriyle uyumlu değildir.[25]

İspanyol Anayasasının 10.2. maddesi uyarınca hak ve özgürlüklerle ilgili anayasal hükümler, İspanya’nın imzaladığı insan haklarına dair uluslararası anlaşmalarla uyumlu şekilde yorumlanmalıdır. Bu görüş Anayasa Mahkemesi’nin 13 Aralık 2004 tarihinde almış olduğu kararda da açıkça ifade edilmiştir.[26] Bu uyumun kapsamına, söz konusu anlaşmalar tarafından, anlaşmanın yorumlanması, uygulanması ve yürütülmesi için kurulmuş olan organların yorumları da girmektedir. Bu nedenle Anayasa Mahkemesi, Topluluk hukukunu, temel haklara gönderme yaptığı sürece, İspanyol Anayasasının hükümlerinin yorumlanmasında doğrudan kullanmaktadır. Böylece Topluluk hukukuyla Anayasa arasındaki çatışma riski de azaltılmış olmaktadır.[27]

Pekiyi, İspanyol kamu güçlerinden birinin işleminin Avrupa Birliği hukukuna aykırılığı halinde Anayasa Mahkemesi kendisini bu işlemi denetlemek için yetkili görmekte midir? Bu sorun, Bask Parlamentosu’nun, Avrupa Parlamentosu seçimlerine ilişkin 2 Nisan 1987 tarihli organik yasanın, 20 Eylül 1976 tarihli Avrupa Parlamentosu’nun genel oyla seçimine dair Konsey kararına aykırılığını ileri sürmesiyle Mahkeme’nin önüne gelmiştir. İspanyol Anayasası ile Avrupa Birliği hukuku arasında 93. madde aracılığıyla genetik bir bağın bulunduğunu kabul eden Anayasa Mahkemesi, buna karşın, 14 Şubat 1991 tarihli 28/1991 numaralı kararında Topluluk hukukuna aykırı bir İspanyol kamu kurumu işleminin Anayasaya da aykırı olduğu anlamına gelmeyeceğini belirtmiştir.[28] Mahkemeye göre, ATAD’ın da belirttiği üzere, bir defa Avrupa Birliği lehine yetki devri oluştuktan sonra, Topluluk hukuku kendine özgü ve otonom bir normatif sistem haline gelmiştir. Topluluk hukuku kendi organlarına sahiptir ve İspanyol Anayasa Mahkemesi bu organlardan biri değildir.[29] Bu nedenle Anayasa Mahkemesi kendini, İspanyol kamu kuruluşları tarafından gerçekleştirilmiş olsalar dahi Avrupa Birliği hukukuna uygunluk denetimi yapmaya yetkili görmemiştir. Bir başka deyişle Mahkeme, İspanyol anayasallık bloku[30] içerisinde Avrupa Birliği hukukunun bulunmadığını ifade etmiştir. Mahkeme için tek referans kaynağı Anayasadır.[31]

Bu kararda Anayasa Mahkemesi Topluluk hukuku – iç hukuk normu çatışmasını anayasa altı[32] bir çatışma olarak nitelemiş ve bu ifade daha sonra yoğun şekilde eleştirilmiştir. Zira bu durum, ATAD içtihatlarıyla bağdaşmamaktadır ve özellikle a posteriori denetimin de olduğu bir ülkede topluluk normlarının denetim kapsamına alınması tehlikesini ortaya çıkarmaktadır.[33]

3) Avrupa için bir Anayasa oluşturan Anlaşma Karşısında Anayasa

İspanya Anayasa Mahkemesi’nin, İspanya’nın Avrupa için bir Anayasa Oluşturan Anlaşma’yı imzalamasıyla ilgili olarak 13 Temmuz 2004 tarihinde vermiş olduğu karar çoğu uzmanı şaşırtmıştır. 29 Ekim 2004’te Roma’da imzalanan anlaşmanın iç hukuka aktarılmasında 93. maddenin yeterli olduğunu ve bu nedenle bir Anayasa değişikliğine gerek olmadığını ifade eden Mahkeme, bu kararla “uyumlu yorum”un sınırlarını zorlamıştır.

a) Danıştay’ın Görüşü

Söz konusu Anlaşma, I-6 maddesinde belirtilen Topluluk hukukunun üstünlüğü ve II-111 ve II-112 maddelerindeki Birliğin Anlaşma’ya dahil edilmiş Temel Haklar Şartı’nda ifade edilen hak ve ilkeleri açısından üye ülke Anayasalarıyla çatışmaya girme potansiyeli taşımaktadır.[34]

Böyle bir çatışmanın yaşanıp yaşanmayacağını bilmek isteyen İspanyol hükümeti ilk önce Danıştay’a başvurmuştur. 21 Ekim 2004 tarihinde açıkladığı görüşünde Danıştay, Anlaşma’daki Topluluk hukukunun üstünlüğü ilkesinin, Anayasanın 9.1. maddesinde belirtilen Anayasanın en üst norm olması ilkesiyle çelişip çelişmediğini incelemiştir. Topluluk hukukunun üstünlüğünün ATAD kararlarıyla tesis edildiğini vurgulayan Danıştay, Anlaşma’daki ilgili maddenin de ATAD içtihadının tekrarlanmasından ibaret olduğunu belirtmiştir. Kaldı ki, Danıştay’a göre, söz konusu maddeyi, “Birlik’in üye ülkelerin millî kimliklerine ve siyasal ve Anayasal yapısına saygı” duyduğunu belirten I-5 maddesi ışığında değerlendirmek gerekir.[35]

Ancak Topluluk hukukunun üstünlüğü ilkesine çekince koymak veya istisna cümlesi eklemenin mümkün olmadığını belirten İspanyol Danıştay’ı hükümete, Anayasanın 95.2. maddesinin öngördüğü şekilde bir de Anayasa Mahkemesi’ne danışmasını tavsiye etmiştir.

b) Anayasa Mahkemesi’nin Görüşü

13 Aralık 2004 tarihinde verdiği kararda Anayasa Mahkemesi, Anlaşma’da yer alan Topluluk hukukunun üstünlüğü ilkesinin Anayasayla çatışmadığını göstermek için üç aşamalı bir gerekçe öne sürmüştür:[36]

i)  Söz konusu ilkenin anlaşmaya yerleştirilmesi, üye ülke Anayasa Mahkemeleri tarafından koyulan sınırlara saygısızlık teşkil etmemektedir. Özellikle Costa/ENEL ve Simmenthal[37] kararlarında ortaya konan üstünlük ilkesine Anayasa Mahkemeleri’nin çeşitli sınırlar koyduğunu ifade eden Mahkeme’ye göre bu sınırların nedeni, Avrupa Birliği’nin ülke kimliklerini açıkça tanımamasıdır. Bu nedenle söz konusu I-5 maddesi Topluluk hukukunun üstünlüğünün sınırını teşkil etmektedir.

ii)   Üstünlük, Avrupa Birliği’ne devredilen yetkilerin kullanılmasıyla sınırlıdır. Üstünlük, ne bir genel kuraldır ne de mutlaktır. Sadece devredilen yetkilerle sınırlıdır ve bu yüzden İspanya Anayasası’ndaki değerler, ilkeler ve haklara aykırı Topluluk normu yazılmasına temel teşkil edemez.

iii)  İspanyol Anayasası’nın üstünlüğü ilkesi aleyhine herhangi bir hüküm getirmemektedir. Kararın bu en önemli noktasında şunu belirtmekte fayda görüyoruz: Anayasa Mahkemesi, “öncelik” ve “üstünlük”[38] kelimeleri arasında hukuksal bir fark yaratmaktadır.[39] Mahkeme’ye göre bu iki olgu da geniş anlamıyla üstünlüğü ifade etmesine karşın farklı düzenlerde kullanılır. Bunlardan ilki yürürlükteki normların uygulanmasında, diğeri ise normların oluşturulmasında; İlke olarak, üstünlüğe sahip norm, önceliğe de sahiptir, meğerki kendisi başka bir normla değiştirilebileceğini veya uygulanmayacağını öngörsün. Dolayısıyla, Anayasanın üstünlüğü, ulusal rejim dışındaki bir hukuk rejiminin normlarına öncelik atfeden bir rejimle uyum halinde olabilir. Aslında zaten Anayasanın 93. maddesi tam da bunun için vardır. Bu durumun sınırı, bu açıklamadan anlaşılacağı üzere, ulusal rejim dışındaki hukuka devredilmemiş yetki alanıdır.

Ayrıca Anayasa Mahkemesi aynı kararda, Anlaşma metninde üye ülkelerin üyelikten çekilmesini engelleyen hiçbir hüküm bulunmamasını da egemenliğin halen üye ülkelerde olduğunun ve dolayısıyla Anayasanın da üstünlüğünü koruduğunun bir göstergesi olarak kullanmıştır.[40]

Temel Haklar Şartı’yla ilgili olarak da Anayasa Mahkemesi, yine uyumlu yorum ilkesine sığınmıştır. Anayasa’da, İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’nde ve Temel Haklar Şartı’yla yaratılan üç farklı koruma rejiminin birbiriyle çatışmasının söz konusu olmadığını ifade eden Mahkeme, Anayasa’nın 10.2. maddesi uyarınca Şart’ın da, Anayasa’da yer alan temel hak ve özgürlüklerin yorumlanmasında bir referans norm haline geldiğini beyan etmiştir.[41]

SONUÇ

1978’de Anayasanın hazırlanması aşamasında dahi Avrupa Birliği’ne üye olacağını öngören ve bu süreçte Birlik’le ve onun kurumlarıyla son derece uyumlu çalışan İspanya, ATAD kararlarına da çoğunlukla riayet etmektedir. İspanya’nın tek çekincesi, devlet ve toplum olarak son derece bağlı oldukları Anayasanın üyelik ve entegrasyon sürecinde değişikliğe maruz kalması ve sonuç olarak üstünlüğünü kaybetmesidir. ATAD’ın bağlayıcı kararları, üstünlüğü Topluluk hukukuna geçirirken İspanyol Anayasa Mahkemesi Anayasa üzerindeki mutlak korumacı[42] rolünü devam ettirme çabasındadır. Ancak bu iki zıt durumun bir arada varolması mümkün değildir. ATAD’ın eski yargıçlarından Rodriguez Iglesias’ın belirttiği üzere, dışlayıcı yaklaşımlara gönderme yaparak anayasal düzenle Topluluk düzeni arasındaki ilişkiyi açıklayabilmek mümkün değildir.[43]

ATAD’ın Topluluk hukukunun üstünlüğüne dair yerleşik içtihadını ısrarla görmezden gelen İspanyol Anayasa Mahkemesi kendisinde, Topluluk hukukunu İspanyol Anayasası ışığında anlamlandırma yetkisini bulmaktadır ve Topluluk hukukunun Anayasaya üstünlüğünü kesinlikle kabul etmemektedir.[44] Yine de Mahkeme ATAD’ın kararlarına agresif bir karşı çıkış sergilememekte ve –bazen sınırları zorlansa da- uyumlu yorum ilkesiyle entegrasyon sürecini sürdürmektedir. Ancak bu “zorlama dengenin”, özellikle a posteriori Anayasallık denetiminin varolduğu bir ülkede daha ne kadar bozulmadan kalacağı merak konusudur.

* Bahçeşehir Üniversitesi Hukuk Fakültesi Kazancı Hakemli Hukuk Dergisi, Sayı 63-64, Kasım-Aralık 2009

NOT: Makalemin adına bir yerlerde rastlayıp benden makaleyi kendisine göndermemi rica eden, bunun üzerine bilgisayarlarda yaptığım aramalarda dosyayı bulamamam nedeniyle bu sefer Kazancı’dan bulup kendi makalemi bana göndererek burada yayınlanmasını sağlayan Av. Özden İhtiyar’a içten teşekkürlerimi sunuyorum.

KAYNAKÇA

KİTAPLAR

BATUM Süheyl, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve Türk Anayasal Sistemine Etkileri, Basılmamış doçentlik tezi, İstanbul, 1993

CLOSA Carlos – HEYWOOD, Paul M., Spain and the European Union, Palgrave Macmillan, New York, 2004

ÇİFTÇİOĞLU Gülden, Avrupa Toplulukları Hukukunun Doğrudan Etkiler Doğurması, (yayınevi belirtilmemiş), Mağusa, 2004

DE BERRANGER, Thibaut, Constitutions Nationales et Construction Communautaire, L.G.D.J., (yer belirtilmemiş), 1995

KARAKAŞ Ayşe Işıl, Avrupa Topluluğu Hukuk Düzeni ve Ulus Devlet Egemenliği, Der Yayınları, İstanbul, 1993

NALBANT Atilla, Üniter Devlet – Bölgeselleşmeden Küreselleşmeye, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, 1997.

YÜZBAŞIOĞLU Necmi, Türk Anayasa Yargısında Anayasallık Bloku, İstanbul Üniversitei Yayınları, İstanbul, 1993

İNTERNET

ALONSO GARCIA Ricardo, “The Spanish Constitution and the European Constitution: the Script for a Virtual Collision and Other Observations on the Principle of Primacy” (PartI/II), German Law Journal, Vol.6, sayı 6,

http://www.germanlawjournal.com/article.php?id=608

ALONSO GARCIA Ricardo, “The Spanish Constitution and the European Constitution: the Script for a Virtual Collision and Other Observations on the Principle of Primacy” (PartII/II), German Law Journal, Vol.6, sayı 6,

http://www.germanlawjournal.com/article.php?id=609

DACAL Ana Santamaria – DONNAT, Francis, Rafitication du Traité Instituant une Constitution Pour l’Europe en Espagne,

http://www.robert-schuman.eu/question_europe.php?num=su-195

FERRERES COMELLA Victor, Souveraineté Nationale et Intégration Européenne dans le Droit Constitutionnel Espagnol, Cahiers du Conseil Constitutionnel no:9,

http://www.conseil-constitutionnel.fr/cahiers/ccc9/comella.htm

LEAS-ARCAS Rafael, “The Reception of European Community Law in Spain”, Hanse Law Review, Vol.1, sayı 1, s.18,

Vol1No1Art2.pdf erişimi için tıklayın

---